特朗普应该多少代表他的将军?

特朗普政府正忙着美国的反恐方法,其修订后的政策肯定会反映特朗普总统将更多权力下放给他的军事指挥官。

然而,隐藏在的墙到墙报道和总统的第一次国际旅行中,最近的表明,国防部可能有两种想法,即提供进行反恐行动的“全面授权”。

这种犹豫是有道理的。 虽然五角大楼和其他机构一直在寻求更多的代表团,以提高运营的灵活性和效率,但美国的反恐行动往往牵涉到跨越众多部门和机构股票的微妙问题; 因此,考虑到这些其他机构行为者的观点对于制定和实施有效决策至关重要。

此外,强有力的机构间和总统参与可以在公众和国际社会的眼中赋予决策更大的合法性。 总统是总司令,公众将最终对一项行动的成败负责。

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鉴于这些因素,根据特定情况校准总统和机构间参与是一种比采用一刀切的解决方案更好的方法,只需将决策权交给军方。

GettyImages-632235946 唐纳德特朗普和国防部长詹姆斯马蒂斯于2017年1月20日在华盛顿特区观看白宫前的就职游行。 帕特里克史密斯/盖蒂

实际上,如下所述,有许多方法可以保持运营的灵活性和及时性,同时仍然确保所有受影响的利益相关方的问责制和适当的投入。

背景

对于上下文,关于上一届政府结束时流行程序的一些背景可能会有所帮助。 为此,奥巴马政府公开谈论美国在反恐行动中采取的“尽量减少平民伤亡风险”的措施:

在任何战区对恐怖主义目标进行罢工之前,美国政府人员会审查所有可用信息,以确定潜在罢工地点的任何人是否为非战斗人员。

由武器测试数据和战斗观察支持的一套标准,方法,技术和计算机建模,通过分析来确定那些没有特定目标的人是否可能在罢工中受伤或死亡。

除了这一基线,奥巴马总统还颁布了总统政策指导(PPG),有时候应用了更高的政策标准和 :

在美国政府最高层,由具有相关专业知识和机构作用的部门和机构通知,对美国以外的个别恐怖主义分子和现实敌对区域采取或以其他方式使用武力的决定。

高级国家安全官员 - 包括主要部门和机构的代表和负责人 - 将考虑提出确保我们的政策标准得到满足的建议,律师 - 包括主要部门和机构的高级律师 - 将审查和确定提案的合法性。

PPG本身随后向公众 ,提供了更多细节。 总体而言,该文件的结果是,在“活跃敌对行动区”之外,现行政策要求跨机构间的高级决策者,在某些情况下,包括总统在内,都要审查某些反恐行动。

(因此,机构间和白宫的审查提出的问题不同于国防部内的适当批准水平,这是在伊拉克伊斯兰国战斗的ROE 之后在和讨论的一个主题。)

特朗普总统方法的早期迹象

特朗普总统非常公开表明他打算将权力下放给五角大楼,他这样做的比比皆是。

在回答有关他是否授权在阿富汗撤销MOAB的问题时,总统表示他已经给予军方“ 。他还马蒂斯部长有权在伊拉克和叙利亚设立部队管理级别。

新闻报道表明,总统已将和 指定为“活跃敌对地区”,以便PPG所要求的更加强大的程序不再适用。

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有趣的是,正如最近 ,最后一项行动 - 指定了额外的“现役敌对区” - 导致五角大楼出现了两种思想流派。

人们认为增加的代表团是“一种商业化的管理方式的延伸,代表权力并保持不干涉”,而另一个人则担心各代表团留下的可能性是白宫将寻求与自己的行动保持距离。不会像预期的那样(总统对一名海军海豹突击队员在一月份突袭期间对也门的死亡做出的作为一个例子)。

因此,虽然五角大楼最初被称为获得更大的自主权以进行反恐行动,但现在要问的是,这是否会带来严重下滑。

那么五角大楼的这场内部辩论又该怎样呢? 如何考虑总统将其他权力下放给他的军事指挥官?

预期的举动

一方面,特朗普总统决定将权力下放给五角大楼,这并不令人惊讶,因为 他会削减或放松奥巴马政府用来打击恐怖主义的规则。

和一再表示关注白宫对国家安全和外交政策的“微观管理”,并表示更多的代表团将加速决策,并提供灵活性,使运作更能响应实地的发展

“美国反恐行动的范围和强度”也是确定PPG规则是否适用的关键 (即,确定某些事物是否属于“敌对行动区”)以及特朗普总统及其团队决定提升也门和索马里的行动可能使这些准则不太直接适用。

正如我的前同事卢克哈蒂格所 ,PPG的程序似乎“体现了特朗普,他的团队和他的支持者所批评的大部分内容 - 具体而言,[奥巴马总统]应该关注高尚的原则和有效的法律程序。 ”

在这种背景下,似乎毫无疑问,特朗普总统将授予五角大楼对反恐行动的额外权力,唯一的问题是多少和多快。

向心力

然而,正如五角大楼内部的辩论所表明的那样,在理论上比在实践中更容易纠正所谓的“微观管理”。 有许多的原因:

首先,今天的反恐行动可以越来越多地涉及一系列外交政策和国家安全股票,其评估需要各部门和机构的投入。 因此,确保所有相关信息的提出和严格权衡对于在许多情况下进行有效的决策和实施至关重要。

考虑以下。 我们目前的冲突是针对既不穿制服也不尊重地理界限或战争法则的敌人的非常规冲突。

行动通常发生在极其复杂的环境中,例如像也门这样的国家,这些国家同时正在进行多次武装冲突 - 冲突的不同阵列。

为了最大限度地提高效率,我们必须与合作伙伴合作,并将我们的军事行动与国家权力的其他要素结合起来,例如外交接触,情报合作和公共信息。

此外,今天的24/7媒体环境,社交媒体的盛行以及世界日益相互联系的性质意味着很难长期保持反恐行动的秘密,并且在一个剧院采取的行动可能对在其他剧院看似无关的举措。

由于这些原因以及更多原因,个别反恐行动可以在某种程度上提出跨越多个部门和机构(以及各个部门和机构内的多个职能和地理局)的股票的新颖和重要的法律和政策问题。

例如,剧院其他冲突中的参与者如何回应我们的行为? 他们会将我们的行为视为威胁吗? 他们会使用武力作为回应吗?

与该回应相关的法律考虑因素 - 以及我们可能的反击行动? 我们行为的先例意义是什么? 我们的盟友将如何反应?

进行这项行动是否会提供杠杆作用,要求他们提供更多的反恐援助 - 还可以获得其他机会?

相反,该行动是否可能会影响看似无关的谈判,例如大使馆安全或国防合作,甚至进一步抛出贸易协议等问题? 我们应该如何谈论操作以最大化其消息传递影响?

五角大楼无疑是这些问题的关键利益相关者。 但是,国务院,情报界,司法部和其他机构也可能拥有至关重要的信息,并且在作出决定时应考虑并权衡其中的关键利益。

国家安全委员会旨在处理这些问题。 可以肯定的是,如下面更详细地描述的那样,并非每个操作都会出现需要白宫主导的机构间流程的问题,并且可以使用其他机构间协调程序。

但是,国家安全委员会是确保关键利益相关者能够提供相关信息和观点的最佳机构。 此外,不得不在一个部门之外提出意见,需要检验假设并向那些可能以不同方式处理问题的人提出问题; 这种来回可以锐化视角并防止集体思考。

总统也是唯一能够最终权衡各部门和机构之间潜在竞争股权并解决它们之间存在差异的人。 简而言之,一个彻底的机构间流程可确保对所有相关信息进行有力的考虑,从而实现更好,更有效的决策。

这也导致更好的实施,因为在这样的过程之后,关键参与者了解并归属于美国政府的行动 - 例如,他们可以以一致的方式向我们的盟友和公众描述我们的行动,并将其考虑在内全方位的军事,外交和法律股票,并建立对美国行动的信心。

其次,如果开展行动的决定先于机构间 - 以及必要时的总统 - 参与,公共和国际社会可能会认为反恐行动具有更大的合法性。

虽然这种看法可能在很大程度上是无根据的 - 毕竟,五角大楼严格评估所有行动 - 一个强有力的政策过程意味着美国正在非常谨慎和重视对待反恐行动,因此在决定采取何种行动之前考虑各种各样的观点。做。

此外,当美国难以公布任何促使采取行动的基本事实信息时,这一点的重要性被放大了。 简而言之,一个涉及最高级别政府的强有力的过程强调了美国如何认真和严格地开展这些行动。

最后,总统是总司令的事实,即公众最终为这些决定做出决定的人,向中心提出了向白宫做出的决定。 十五年前,当时的Elena Kagan教授写了一篇具有里程碑意义的 ,讲述了随着时间的推移,总统们越来越多地主张对行政国家的控制。

“我们今天生活在一个总统行政时代,”卡根写道,指出“现代总统及其运作的政治体系的持久结构方面”促成了这一趋势:“高涨且不断上升的期望”。美国公众在技术的推动下,越来越多地将总统置于聚光灯下; 一个新闻报道“对总统办公室提出了永不满足的要求并施加了不可能的压力”,以及随之而来的“对总统施加压力,要求他们展示行动,领导和成就”。

我不想夸大这种类比,因为当然国家安全决策的独特方面使其与Kagan关注的国内监管不同 - 例如,需要确保情报估计是适当的政治压力。

但是,卡根所确定的结构趋势 - 美国人民的期望,总统领导的压力,24小时新闻周期带来的永无止境的聚光灯 - 对总统作为指挥官同样有效 - 如果不是更多的话 - 他们作为国内演员对他进行了采访。

这不可避免地给总统施加压力,让他们更多地参与国家安全事务。 例如,正如Sam Rascoff在2013年某些情报活动的披露之后 ,“政治责任被指派给白宫因为情报过度而且总统被迫对某些情报问题采取更大的控制”。

当然,任何总统都不能(或应该)批准每一次反恐行动,而特朗普总统似乎非常愿意将权力下放给他的军事指挥官。

但是,正如也门袭击所表明的那样,军事行动并不总是按计划进行。 在这些情况下,即使总统不批准某项行动,他仍可能对公众负责,特别是如果这是一项非常突出的行动,他本来应该对此进行审查。

这为白宫能够解释和捍卫导致此类行动的事前决策过程提供了强有力的激励,包括(如果适用)所有相关决策者都参与其中。 它还为五角大楼创造了激励机制,以确保总统明确支持至少某些行动(正如五角大楼的一些人所表达的担忧所示)。

那么,我们该何去何从?

鉴于这些竞争性股票,在实践中应该做些什么? 总统什么时候应该将他的权力委托给五角大楼? 以下是关于如何思考这个问题的一些初步想法:

首先,对于应该授权给五角大楼的权力问题,没有一个通用的答案。 正如军方不应该获得“完全授权”一样,每项行动都不需要也不应该提交给总统或机构间进行审查。

在某些情况下,例如,当发送费用非常高,当局被合理地下放给适当的军事指挥官时 - 例如,美国地面部队在受到攻击时始终保留自卫权。

同样,一些行动不太可能提出新的法律或政策问题,因此授权可能更合适 - 例如,当美国在正在进行大规模军事行动的地区进行基线任务时。

但也有一些情况,上面提到的向心力可能预示着更多的机构间或总统的参与 - 例如,当行动提出新的和跨领域的法律或政策问题时,可能是因为它们涉及新的任务或技术或发生在新的领域; 特别重要的是协调军事行动与外交或国家权力的其他因素,以最大限度地发挥其效力; 当这些行动发生在美国行动不频繁的剧院时; 或者当操作涉及到美国人员的风险水平升高或者预计会特别突出时,人们会期望他们被提出以供总统决定。

实际上,各种可能的情况实际上是无穷无尽的,因此没有单一属性可用于划分委派和保留权限之间的界限。 采取战场的性质。

即使这个元素发挥作用(就像“敌对行动区”一样),远离炎热战场的美国军队可能仍然需要保护自己免受攻击,而在现役战场内的行动仍可能提出新的问题,保证机构间考虑和总统批准。

换句话说,不可避免的是,有几个因素将决定是否应该授权运营 - 例如,某些地理区域的运营可以被赋予对评估的风险等级或所涉及的部队数量的限制。

这些因素的应用将不可避免地需要一些国家安全决策者的判断呼吁和持续对话。 这意味着,正如Bobby Chesney 关键在于确保尽可能清晰地说明这些线路是什么,并且国家安全负责人对“是否,何时以及在何处使用 - 的共同理解”强制决定需要白宫签字。“

其次,将这视为严格的二元问题是错误的,给定操作的唯一选择是总统批准与完全授权。 相反,有多种程序方法可用于维持运作的及时性和有效性,同时确保适当的政策和法律审查。

例如,如果一项行动涉及交叉股票,但不太可能引起部门和机构之间的分歧,国家安全委员会可以使用简化的审查程序,或者五角大楼可能需要在诉讼前获得机构间的同意(白宫带来只有在清关过程中出现争议时才进入混合)。

同样,如果一项行动需要迅速进行但可能引起注意,可以授权当局要求五角大楼在行动之前通知总统和其他主要负责人。

或者可以要求五角大楼向总统或其他国家安全部门和机构通报行动结果。 简而言之,有一系列方法可以解释机构间股票,并寻求减少委托 - 代理人的懈怠,而不需要总统的决定。

最后,委托线不必是静态的。 可能出现一种战斗节奏,使得新的操作随着时间的推移变得更加规范化,并且委托先前保留的权威变得合适。

或者实地的事实可能会发生变化 - 新的国家可能会在现有的剧院开始运作,或者我们工作的国家可能会进行领导层变更 - 因此旧的问题可能需要修改有关当局授权的流程。

简而言之,定期重新审视权限的分配是有意义的,以确定是否有任何改变可以保证课程更正。

最后,确定适当的授权级别是一项非常费力的工作。 只有在出现问题时才会注意这些问题。 如果是任何指南,就像涉及竞争股票的所有问题一样,很难让每个人都满意。

尽管如此,一个运作良好的决策过程对于美国反恐行动的成功至关重要,这些行动往往会使美国人员受到伤害。 因此,继续努力寻找合适的均衡至关重要。

最近担任总统副助理,总统副顾问和国家安全委员会法律顾问。 他曾在法律顾问办公室的司法部和民事司的上诉人员工作,并担任国防部总法律顾问的特别顾问。

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